立足于“十五五”规划纲要中“构建就业友好型发展方式”与“把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标”的总基调，国务院日前印发了《实施就业优先战略“十五五”规划》（下称《就业优先规划》），这是继“十四五”就业促进规划之后，我国就业领域的又一里程碑式文件，也是我国首部以“就业优先战略”命名的五年专项规划，同时标志着我国就业政策从“保就业”向“优就业”的转换与升级。
存量业绩伴随着增量难题
按照官方的统计数据，截至2025年8月底，国内城镇新增就业累计达到5921万人，超额完成了“十四五”规划确定的5500万人就业目标任务；与此同时，城镇调查失业率年均值为5.3%，低于5.5%的预期控制目标；不仅如此，过去五年中，国家累计支出就业补助资金超过4700亿元，发放稳岗返还资金1389亿元，对相关企业与重点人群度过了生产与就业艰难期形成了有效帮助。看得出，“十四五”期间不仅实现了比较充分的就业目标，而且沉淀出了较为丰富的扩大就业经验。
然而，“十五五”时期就业工作仍会面临不少突出矛盾和问题，稳就业的压力始终存在。具体而言，挑战主要体现在以下几个层面：
第一，总量压力高位攀升。“十五五”时期青年群体就业仍将面临供给增量和需求提质等较为突出的问题，就业总量压力高位攀升并将在未来一个时期持续存在。劳动力供给规模依然庞大，而经济增长进入新常态后吸纳就业的能力面临瓶颈。
第二，结构性矛盾日益尖锐。在“有活没人干”与“有人没活干”并存的劳动力市场环境下，新兴产业、高端制造业求贤若渴，而传统行业、低技能岗位却面临劳动力过剩。这种供需错配的背后，是教育体系、培训体系与产业需求之间的深层脱节。
第三，技术变革的冲击与机遇。人工智能等新技术正以前所未有的速度重塑经济形态与就业形态。一方面，自动化可能替代大量重复性岗位；另一方面，新技术也催生了大量新职业、新岗位。如何趋利避害，是“十五五”就业工作必须回答的时代之问。
第四，外部环境的不确定性。全球经济格局深刻调整，产业链供应链重构，外部环境变化会带来一些新情况新问题。这对我国就业的韧性和适应性提出了更高要求。
从“促进就业”到“就业优先”
如果说“十四五”就业规划的核心是“促”与“稳”，那么“十五五”就业规划的核心则是“优”与“先”。从“就业促进”到“就业优先”，只字之差，折射出就业工作在治国理政全局中地位的根本性提升，代表着就业不再是被动接受经济发展“溢出效应”的末端环节，而是主动引领和牵引高质量发展的前端引擎，由此要求宏观政策打破孤立、增强联动，把就业效果作为各项政策的重要考量和集成落点。
一方面，《就业优先规划》设置了可量化、可考核的10项主要指标，包括城镇新增就业、城镇调查失业率、城镇就业占全部就业比重、全员劳动生产率增长等，其中城镇就业占全部就业比重从2025年的65.6%提升至2030年的68%，全员劳动生产率增长高于GDP增长，城镇调查失业率年均控制在5.5%以下。这些指标既有约束性也有预期性，既给出了明确方向又保留了政策弹性，体现了规划编制的科学性和务实性。
另一方面，在明确数量目标的基础上，《就业优先规划》以“高质量充分就业”为核心目标，提出了五个“更加”，且彼此之间相互关联、层层递进，从就业的“量”到“质”、从“获得”到“权益”、从“个体”到“结构”，构建起了一个立体化的高质量充分就业图景。具体内容是：
就业机会更加充分。城镇就业稳定增长，失业水平有效控制，重点群体就业保持稳定，确保零就业家庭至少一人实现就业。这一目标体现了就业政策的底线思维——不让任何一个家庭在就业上“掉队”。
就业环境更加公平。统一规范的人力资源市场体系进一步健全，促进劳动力、人才流动的体制机制更加完善，影响平等就业的不合理限制和就业歧视得到有效治理。公平就业不仅是道义要求，更是人力资源优化配置的前提。
就业结构更加优化。服务业吸纳就业作用进一步发挥，城镇就业占全部就业比重稳步提高，区域就业结构更趋合理，灵活就业、新就业形态健康发展。结构优化反映了经济发展方式转变对就业结构的倒逼与引领。
人岗匹配更加高效。现代化人力资源加快塑造，学科专业布局更加合理，职业技能培训和就业公共服务更加精准高效，技能人才队伍不断壮大，人力资源服务扩能提质，劳动力供给与产业发展需求匹配度显著提高。这是破解结构性就业矛盾的关键突破口。
劳动关系更加和谐。劳动就业法规体系进一步健全，劳动用工更加规范，劳动报酬合理增长，社会保障制度不断完善，劳动者权益保障水平持续提升。和谐的劳动关系是高质量就业的“压舱石”。
九策并举的逻辑架构
以推动高质量发展为基础，以实施就业优先战略为引领，以强化就业优先政策为抓手，以破解结构性就业矛盾为着力点，以深化就业体制机制改革为动力，以不发生规模性失业风险为底线，紧紧围绕人力资源供需不匹配的主要矛盾，坚持投资于物和投资于人紧密结合，《就业优先规划》通过部署九方面重点任务，构成了一个从宏观到微观、从短期到长期、从供给到需求、从传统到新兴的系统性就业政策框架。
其一，强化宏观调控就业优先导向。《就业优先规划》首先明确要“使高质量发展的过程成为就业提质扩容的过程”，在此基础上，强调做好宏观政策取向一致性评估，要求“慎重出台对就业有明显收缩效应的政策”，同时提出强化重大政策、重大项目、重大生产力布局对就业影响的评估，明确“将吸纳就业情况作为投资项目建设的重要参考”，并且“未来评价一项政策或项目，不能只看投资规模、技术先进性、产值和税收，也要看其能否创造稳定就业、提升岗位质量、降低失业风险和改善收入预期”。不仅如此，《就业优先规划》指出实施稳岗扩容提质行动，并重点强调要适应人工智能发展促进就业创业。值得注意的是，《就业优先规划》特将人工智能议题单列于首要任务之中，其核心突破意义在于，未来就业政策将“从事后稳岗和兜底帮扶，转向事前评估、过程监测和动态调整”，这种“前置化”的政策思维，是就业治理能力的重大提升。
其二，加强产业和就业协同。产业发展与就业增长不是“两张皮”，而应是“同频共振”，《就业优先规划》为此提出了三条路径。一方面，劳动密集型行业仍然是吸纳就业的重要阵地，不能简单“腾笼换鸟”而忽视就业替代效应，《就业优先规划》强调要确定劳动密集型行业就业规模；另一方面，服务业是就业的“最大容纳器”，《就业优先规划》提出“服务业发展促就业行动”，在家政、文旅、生产性服务业等新领域挖潜，“更好发挥服务业用人多、容量大的‘蓄水池’作用”。再者，数字经济、绿色经济、银发经济等新兴领域正在成为就业增长的新动能，《就业优先规划》指出要挖掘新兴领域吸纳就业潜能。
其三，加快塑造现代化人力资源。基于从供给侧破解结构性就业矛盾的视觉，《就业优先规划》首先指出要提高教育供给与人才需求匹配度，包括“深入实施高等教育学科专业设置调整优化行动”“完善招生、培养与就业联动机制”等，这意味着教育体系要更加灵敏地响应市场需求变化。另一方面，技能培训是连接“人”与“岗”的关键桥梁，《就业优先规划》由此强调要大规模开展职业技能培训，尤其是重点“鼓励企业开展新型学徒制培训和技师培训”。
其四，聚焦重点群体与新兴形态。青年就业是就业工作的重中之重，《就业优先规划》对此给予了最高程度的关注，其设定的第四任务提出“多渠道开发高校毕业生就业岗位”“强化离校未就业毕业生、困难毕业生专项帮扶”，健全“政策激励、服务保障、困难兜底、权益维护等全链条就业支持体系”；接着，第五任务对准对农民工、退役军人等重点群体就业群体，提出“巩固东西部劳务协作关系”“加力实施以工代赈”“做好转业军官和安排工作退役士兵接收安置”“完善退役军人跨省异地培训制度”等具体政策路径。另外，在第六任务中，《就业优先规划》瞄准灵活就业和新就业形态，提出“全面推进友好场景建设”“督促平台企业规范算法、提高透明度”等。这标志着政策对灵活就业和新就业形态的态度从“观察包容”转向“主动规范、积极引导”。
其五，完善支撑体系。在第七至第九任务中，《就业优先规划》分别提出完善就业创业服务体系，促进人力资源服务优质高效发展；加强劳动者就业权益保障，包括完善劳动标准体系和劳动关系协商协调机制，保障平等就业权利；强化就业监测预警和风险应对，要求“提升就业形势科学研判分析能力”，建立人工智能就业影响监测评估机制等。
守正创新的四大亮点
市场环境在变，劳动者诉求在变，就业政策便会相应而变，只是这种变化显然不应是文字形式的调整转换，更不可拘囿于局部内容的修修补补，而是面向全新客观形势做出的创造与升级。因此，与以往就业政策文件相比，本次的《就业优先规划》在多个维度实现了重大突破与鲜明创新。
首先，从“部门工作”到“全局战略”——“大就业观”的确立。规划最突出的特点是践行“大就业”观念。从领域看，财政、货币、产业、消费、投资、贸易、区域等政策都要与就业政策“挂钩”，同向发力；从时序看，宏观政策在出台前要强化就业影响评估，事中事后还要跟踪监测；从对象看，无论是传统岗位还是新就业形态，无论是高校毕业生还是超龄劳动者，就业政策要“应覆盖尽覆盖”。这种“大就业观”打破了就业工作仅由人社部门主抓的传统格局，将就业嵌入经济社会发展全局，实现了就业政策与宏观政策的深度融合。
其次，从事后稳岗到事前评估——就业治理的“前置化”。如前所述，《就业优先规划》要求“做好宏观政策取向一致性评估，慎重出台对就业有明显收缩效应的政策”，这一规定看似简单，实则意味着就业影响评估从“后端补救”走向“前端预防”，而且就业政策由此从事后稳岗和兜底帮扶，转向事前评估、过程监测和动态调整，也将极大提升就业治理的主动性和有效性。
再次，从被动适应到主动塑造——人工智能政策的系统性突破。人工智能是本次规划中最值得关注的新变量。与“十四五”就业促进规划“积极应对人工智能等智能化技术应用对就业的影响”的表述相比，《就业优先规划》提出深入实施“人工智能+”行动，推动形成更多人工智能应用场景创新、技术成果转化等创业项目，探索人机协同的新型工作形态，强化人工智能的就业创造效应，同时，《就业优先规划》要求“完善人工智能应用就业风险预警处置体系”。将人工智能同时作为就业创造变量、就业服务工具和就业风险来源来管理，这是“十五五”就业政策相较以往的重要变化。
最后，从规模扩张到质量提升——高质量充分就业的目标升华。《就业优先规划》紧紧围绕“促进高质量充分就业”目标，既强调稳定和扩大就业规模，又注重提升就业环境、人岗匹配、劳动关系、权益保障等就业质量。坚持质量和规模并重，在稳定就业规模的基础上不断提升就业质量，以就业质量提升牵引带动就业扩容，从“量的扩张”到“质的提升”，既是就业发展阶段的必然跃升，也是《就业优先规划》对劳动者追求美好生活的明确回应。
（作者系中国市场学会理事、经济学教授）
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